El entonces presidente de Estados Unidos, Joe Biden, con su asesor principal para América Latina, Juan González. Fotografía: Juan González.
Guacamaya, 6 de abril de 2025. Juan González fue el director senior para el Hemisferio Occidental del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca durante el gobierno de Biden, desde enero de 2021 hasta marzo de 2024. Lideró un cambio fundamental en la política de EE.UU. hacia Venezuela, priorizando un acercamiento estratégico para avanzar los intereses estadounidenses, después del fracaso de la primera administración Trump en lograr un cambio de régimen con su estrategia de “máxima presión”.
González participó en conversaciones con el gobierno de Nicolás Maduro, que incluyeron viajes a Caracas para liberar a prisioneros estadounidenses y negociaciones secretas en Doha, Qatar. Hay muchos mitos sobre lo que se dijo y lo que se hizo. En Guacamaya, le preguntamos a González sobre estas discusiones de alto nivel, las sanciones, el llamado “permiso a Chevron”, qué salió bien, qué salió mal y por qué falló.
Pregunta: Usted tuvo un papel en las discusiones con el gobierno de Maduro bajo la presidencia de Joe Biden. ¿En qué consistió su rol? ¿Qué tuvo que hacer con respecto a Venezuela?
Respuesta: A pesar de la percepción popular, no dirigía en solitario la política hacia Venezuela desde la Casa Blanca. Como Asistente Especial del Presidente y Director para el Hemisferio Occidental en el Consejo de Seguridad Nacional, mi función era asesorar al Presidente, al Vicepresidente y al Asesor de Seguridad Nacional, y supervisar la implementación de las directrices presidenciales. Eso incluía presidir el Comité de Coordinación de Políticas Interagenciales para el Hemisferio Occidental, que reúne a todos los departamentos y agencias relevantes.
En el caso de Venezuela, establecimos un pequeño grupo de trabajo de alto nivel que incluía representantes de los Departamentos de Estado y del Tesoro, así como de otras agencias clave, para diseñar una estrategia de negociación. Esa estrategia fue revisada a través de los procesos interagenciales formales—por subsecretarios, secretarios y, finalmente, por el propio Presidente. También mantuvimos una coordinación estrecha con el Congreso, consultando al senador Bob Menéndez, entonces presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, antes de cada ronda y proporcionando informes completos después, para respaldar su labor de supervisión y recibir retroalimentación.
“Lo que encontramos en 2021 fue un régimen de Maduro más consolidado, que ya se había adaptado a las sanciones de Estados Unidos, en un entorno diplomático regional donde el liderazgo estadounidense estaba profundamente debilitado.”
P: Trump ha dicho que cuando dejó el cargo, “teníamos a Venezuela contra las cuerdas, Maduro estaba listo para irse.” ¿Es esa la situación que usted encontró en 2021?
R: No. Lo que encontramos en 2021 fue un régimen de Maduro más consolidado, que ya se había adaptado a las sanciones de Estados Unidos, en un entorno diplomático regional donde el liderazgo estadounidense estaba profundamente debilitado. Los países que se unieron al Grupo de Lima en 2017 lo hicieron bajo la creencia de que Estados Unidos tenía una estrategia coherente. Pero para cuando asumimos el cargo, ya era evidente para la región que la política hacia Venezuela estaba siendo dictada por la dinámica política del sur de Florida, no por un plan serio para restaurar la democracia.
La campaña de “máxima presión” de la administración Trump no produjo resultados. Después del pico de impacto de las sanciones en 2019, el régimen se adaptó rápidamente. Observamos cómo buques iraníes sancionados transportaban petróleo venezolano, lo transbordaban en Malasia y finalmente lo vendían a China con un descuento de 40 dólares por barril en comparación con el crudo Brent. Las sanciones tienen rendimientos decrecientes: cuanto más se aplican, más difícil es encontrar nuevos objetivos. La Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro enfrentaba crecientes dificultades para identificar medidas que realmente tuvieran impacto.
Cualquier experto en sanciones le dirá: las sanciones rara vez derrocan regímenes, pero pueden influir en su comportamiento. La administración Trump apostó todo a un colapso del régimen, sin acompañarlo de ningún esfuerzo diplomático o de mediación. Ese enfoque fracasó—de forma estrepitosa.
P: La administración Biden inició conversaciones con el gobierno de Maduro en 2022, justo cuando Rusia había invadido Ucrania. Los precios de la energía estaban por las nubes y Europa intentaba desprenderse del petróleo y el gas rusos. ¿Es cierto? ¿O las conversaciones comenzaron por otra razón?
R: Se refiere al viaje que realicé a Caracas en marzo de 2022 junto al Enviado Especial para Asuntos de los Rehenes, Roger Carstens, y el embajador de EE.UU., Jimmy Story. Esa visita no tuvo nada que ver con el petróleo—se trataba de traer a los estadounidenses a casa. Roger creía que teníamos una oportunidad de lograr la liberación de ciudadanos estadounidenses injustamente detenidos si yo lo acompañaba, dada mi función en la Casa Blanca. Como sería la primera visita oficial de un funcionario de la Casa Blanca a Caracas desde 1998, llevamos la decisión directamente al Presidente Biden. Le expusimos el posible costo político si la visita se hacía pública. Su única preocupación era si esa visita podía ayudar a traer de regreso a los estadounidenses, así que fuimos.
Más tarde, algunos críticos nos acusaron de intercambiar alivio de sanciones petroleras por rehenes, pero eso es sencillamente falso. En la reunión con Maduro, le pedí que liberara a los estadounidenses como un gesto de buena fe en respuesta a nuestra visita. Dejé claro que el canal con la Casa Blanca se cerraría si no se tomaban medidas en un plazo de 48 horas. Al mismo tiempo, manifestamos nuestra disposición a entablar una conversación más amplia sobre la relación bilateral, con un enfoque claro en la restauración democrática. Dos días después, el régimen respondió liberando a Gustavo Cárdenas y Jorge Alberto Fernández.
La primera ronda formal de negociaciones no tuvo lugar hasta mayo de 2023, y el enfoque en ese momento no era el petróleo—la producción venezolana simplemente no es lo suficientemente significativa como para mover los mercados energéticos mundiales—sino las elecciones presidenciales y las condiciones necesarias para una votación creíble.
P: ¿Cuáles fueron los primeros temas que se discutieron entre los dos gobiernos? ¿Rehenes? ¿Sanciones petroleras? ¿Deuda? ¿Una transición democrática?
R: No voy a entrar en los detalles específicos de las negociaciones, pero puedo decir esto: no negociamos el futuro de la democracia venezolana. Ese era—y sigue siendo—el papel de la Plataforma Unitaria. Desde el principio dejamos claro que la oposición debía liderar la definición de los términos políticos de una transición democrática. Nuestro trabajo era crear las condiciones internacionales necesarias para respaldar ese proceso.
Consultamos estrechamente con la Plataforma Unitaria para entender qué consideraban avances significativos—o retrocesos—en la preparación de las elecciones de 2024. Esas orientaciones definieron nuestra estrategia de negociación. Cuando dialogábamos con representantes del gobierno de Maduro, el enfoque estaba en la secuencia y el calendario de pasos concretos: garantías electorales, reformas legales, cronogramas. El alivio de sanciones se estructuró en función de esos pasos.
Es importante subrayar que no negociamos la política de sanciones con la Plataforma Unitaria. Lo hicimos así para protegerlos, y también porque las decisiones sobre sanciones son competencia exclusiva del gobierno de EE.UU. Dicho eso, hubo momentos en que no coincidieron con nosotros sobre el ritmo o el contenido de ciertas medidas.
También quiero aclarar la decisión de levantar sanciones a Erik Malpica. Esa propuesta fue planteada inicialmente por la propia oposición al embajador Jimmy Story, y luego la discutí durante un desayuno con Leopoldo López y Carlos Vecchio, quienes expresaron su respaldo. Por eso me sorprendió cuando después criticaron públicamente la decisión. Pero los antecedentes están claros.
“Venezuela seguía exportando petróleo—principalmente a China—pero lo hacía fuera del sistema formal y con grandes descuentos. El régimen de Maduro se había adaptado, y el mercado negro estaba prosperando.“
P: ¿Qué es la licencia de Chevron? ¿Cuál era su propósito? ¿Por qué la emitió la administración Biden?
R: No puedo hablar sobre los detalles específicos de una licencia individual, ya que se consideran confidenciales—diferente de las Licencias Generales, que son públicas. Pero sí puedo explicar el razonamiento general.
Como mencioné anteriormente, las sanciones de EE.UU. habían alcanzado un punto de rendimientos decrecientes. Venezuela seguía exportando petróleo—principalmente a China—pero lo hacía fuera del sistema formal y con grandes descuentos. El régimen de Maduro se había adaptado, y el mercado negro estaba prosperando.
La licencia de Chevron fue una decisión estratégica. Nos permitió sacar el petróleo venezolano de las sombras, colocarlo bajo jurisdicción estadounidense, y canalizar la producción a través de una empresa estadounidense sujeta a los mecanismos de cumplimiento y supervisión de EE.UU. Lo más importante es que la estructura de la licencia garantizaba que las ganancias no fueran al régimen de Maduro, sino que se usaran para saldar la deuda pendiente de Venezuela con Chevron. Además, se inyectaron divisas a la economía formal, lo cual ayudó a estabilizar y reconstruir elementos del sector privado venezolano—un actor clave que queríamos fortalecer para que tuviera voz propia y pudiera presionar por más concesiones por parte del gobierno a cambio de alivio adicional de sanciones.
Contrario a algunas publicaciones—incluida la de Bloomberg—no hubo ningún acuerdo secreto. Chevron ya estaba autorizada a pagar impuestos y regalías bajo la Licencia General 35, que es pública. La Licencia General 41 simplemente aclaraba que los pagos no expresamente autorizados por esa licencia ya estaban contemplados bajo la LG35. El objetivo era permitir únicamente esos pagos—impuestos y regalías—mientras Chevron recuperaba su deuda.
No fue un acuerdo encubierto. Fue una decisión política transparente y deliberada, diseñada para incentivar una mayor actividad económica legal dentro de Venezuela, sin dejar de mantener la presión por una reforma democrática.
“El único ganador claro aquí es China.”
P: ¿Qué consecuencias espera ahora que se ha eliminado la licencia de Chevron? ¿Más presión sobre Maduro para negociar, o lo contrario? ¿Afectará los flujos migratorios hacia EE.UU.?
R: El único ganador claro aquí es China. Ahora que Chevron ayudó a estabilizar e incluso aumentar la producción venezolana, Pekín intervendrá para comprar más petróleo—con descuento, fuera del sistema formal, y sin estar sujeto a los requisitos de cumplimiento y transparencia que sí se exigían a Chevron.
En cuanto a la presión sobre Maduro, esta medida en realidad debilita la capacidad de negociación de Estados Unidos. Las sanciones sin una estrategia diplomática no generan negociación: generan un vacío. Y ese vacío ya lo están llenando otros actores con intereses muy distintos.
Es probable que la emigración desde Venezuela continúe—incluso hacia Estados Unidos—a pesar de los esfuerzos de esta administración por disuadir a los migrantes mediante medidas restrictivas.
Tenemos que ser honestos sobre el papel que han jugado las sanciones en esta crisis. No hay duda de que las sanciones amplias impuestas en 2019, especialmente las dirigidas al sector petrolero, contribuyeron a acelerar la migración. Venezuela ya estaba en caída libre debido a la corrupción y a una gestión autoritaria desastrosa, pero al cortar su principal fuente de ingresos, el Estado tuvo aún más dificultades para importar alimentos y medicinas o para sostener servicios públicos básicos.
La cronología habla por sí sola. Las mayores oleadas migratorias ocurrieron después de 2017, y especialmente tras la entrada en vigor de las sanciones de 2019. Más de 7 millones de venezolanos han abandonado ya el país. No es una coincidencia: es lo que ocurre cuando se combina el colapso autoritario con el aislamiento económico y la ausencia de una salida viable.
Para ser claros: las sanciones pueden ser una herramienta útil, pero no son una estrategia en sí mismas. No derriban regímenes por su cuenta. El enfoque de la administración Trump parecía asumir que un sufrimiento humanitario creciente llevaría a la población a derrocar al gobierno. Pero eso no fue lo que pasó: la gente simplemente se fue.
“La licencia de Chevron respondía, ante todo, a intereses de seguridad nacional de Estados Unidos.”
P: Tras las conversaciones que condujeron a la licencia de Chevron, la administración Biden pasó a negociar en Qatar y Barbados. ¿Qué se acordó allí, en términos generales?
R: La licencia de Chevron respondía, ante todo, a intereses de seguridad nacional de Estados Unidos, pero tuvo el beneficio adicional de ayudar a sentar las bases para futuras negociaciones.
Una vez más, nuestro rol como parte de la comunidad internacional era crear un entorno propicio para la celebración de elecciones equitativas e inclusivas. La emisión de la Licencia General 44 (LG44), que levantó todas las sanciones al sector de petróleo y gas—sin permitir nuevas inversiones—estuvo vinculada a una serie de condiciones, la más importante de las cuales era que la oposición pudiera organizar su propia primaria y elegir a su candidato presidencial.
Teníamos preparada otra Licencia General que habría levantado todas las sanciones al sector financiero venezolano en el momento en que el gobierno anunciara el calendario electoral y permitiera que el ganador de la primaria opositora se inscribiera como candidato presidencial.
La razón por la que decidimos emitir una Licencia General pública, en lugar de una serie de licencias privadas, fue para enviar un mensaje claro a toda la sociedad venezolana: Estados Unidos estaba dispuesto a tomar medidas importantes si el gobierno hacía lo mismo, y a respetar el resultado de las elecciones. Sabíamos que la LG44 no sería una panacea, porque las empresas petroleras y gasíferas se mantendrían al margen mientras no tuvieran certeza de que las sanciones no serían reimpuestas.
El gobierno permitió que María Corina Machado, ganadora de la primaria opositora, apelara su inhabilitación para ejercer cargos públicos. Pero finalmente ratificó la prohibición. Por eso, retiramos la LG44.
P: ¿Por qué diría que fracasaron los acuerdos con Qatar y Barbados? Al final, se renovaron las sanciones (terminó la LG44) y las elecciones fueron calificadas como no democráticas por observadores independientes como el Centro Carter y la misión de la ONU.
R: Algunos elementos del acuerdo de Barbados se implementaron, pero el resultado final fue una elección presidencial que estuvo muy lejos de cumplir con los estándares democráticos internacionales. Los observadores independientes fueron contundentes en sus evaluaciones.
Desde el inicio no teníamos ilusiones. Sabíamos que era poco probable que el gobierno de Maduro permitiera una contienda presidencial que no pudiera controlar, especialmente en ausencia de garantías políticas verificables. Ese escepticismo no fue privado; fue expresado públicamente por funcionarios estadounidenses, incluido el subsecretario Brian Nichols en su testimonio ante el Congreso. Pero también entendimos que la política que heredamos—presión máxima sin un canal diplomático—no estaba funcionando. Teníamos que intentar otro enfoque.
Creo que la Plataforma Unitaria también lo comprendía. Buena parte de nuestro trabajo conjunto se enfocó en cómo usar la elección presidencial como una palanca—no porque creyéramos que iba a ser libre y justa, sino porque podía elevar el estándar para futuras elecciones. La esperanza era establecer una trayectoria que hiciera más viables unas elecciones municipales inclusivas y competitivas en 2025.
Donde sí logramos avances fue en alinear a gobiernos de todo el espectro político de América Latina y el Caribe en torno a un marco democrático común para Venezuela, y en evidenciar la manipulación del proceso electoral por parte del gobierno. Si hubiéramos continuado con la postura de línea dura de la administración Trump, sin una vía diplomática, Estados Unidos habría quedado cada vez más aislado. Nuestros socios regionales, enfrentando una presión migratoria creciente, ya estaban instando a Washington a aliviar sanciones con o sin concesiones democráticas. En ese escenario, es difícil imaginar que el gobierno siquiera hubiera permitido una primaria opositora.
“[La estrategia de Trump] no funciona. La idea de que la presión por sí sola obligará a Maduro a dejar el poder ya fue puesta a prueba—y fracasó.“
P: ¿Cuál cree que es ahora la estrategia de la administración Trump hacia Venezuela? Por un lado, ha eliminado protecciones para migrantes venezolanos y ha intentado reanudar vuelos de deportación. Por otro, ha eliminado exenciones de sanciones. ¿Existe un plan coherente?
R: Sigo buscando señales de una estrategia coherente, pero lo que veo son movimientos tácticos aislados—sin ninguna consideración por sus consecuencias de segundo o tercer orden. Como en la versión 1.0 de Trump, el objetivo parece ser el cambio de régimen a cualquier precio. Ese enfoque tiene tres fallas fundamentales:
Primero, no funciona. La idea de que la presión por sí sola obligará a Maduro a dejar el poder ya fue puesta a prueba—y fracasó.
Segundo, corre el riesgo de seguir erosionando la influencia de EE.UU. en el hemisferio, alejando a nuestros socios regionales y abriendo más espacio para que China, Rusia e Irán profundicen su presencia estratégica en Venezuela y más allá.
Y tercero, se basa en la premisa equivocada de que los problemas de Venezuela se resuelven el día que Maduro deja el poder. No es así. El colapso institucional, la crisis humanitaria y la pérdida de confianza ciudadana no se resuelven de la noche a la mañana—y mucho menos sin un plan de transición viable, con respaldo internacional y consenso interno.
Lo que se necesita es una política que alinee nuestras herramientas—diplomáticas, económicas y humanitarias—con una hoja de ruta realista para restaurar la democracia. Por ahora, no veo eso por parte del equipo de Trump.
P: ¿Debería Estados Unidos ayudar a fortalecer la democracia y la estabilidad económica en Venezuela? ¿Cómo podría hacerlo?
R: Una Venezuela democrática y económicamente estable es un interés fundamental de seguridad nacional para Estados Unidos. Existe, por supuesto, una tensión entre el sentido de urgencia ante la represión y la realidad de lo que realmente requieren las transiciones políticas. Venezuela lleva casi un cuarto de siglo bajo el chavismo. La idea de que una ronda de negociaciones o una elección defectuosa producirían una ruptura democrática clara nunca fue realista.
Cuando miramos otras transiciones posautoritarias—ya sea en la ex Unión Soviética o en América Latina—vemos procesos largos, desiguales y basados en el diálogo. La experiencia de mi país natal, Colombia, es ilustrativa: la polarización y la violencia que definieron su vida política antes del Frente Nacional tomaron décadas en resolverse—y aun así, de forma imperfecta.
El camino en Venezuela no será corto ni lineal. Pero la desconexión no nos acercará a la democracia. Lo que se necesita es persistencia estratégica: una mirada clara sobre los desafíos, principios firmes y disposición a involucrarse donde realmente podamos incidir.
El problema de fondo es que la política de EE.UU. hacia Venezuela—y hacia Cuba, en realidad—suele estar dictada por la política del sur de Florida más que por una evaluación seria de nuestros intereses nacionales. Esa desconexión perjudica al pueblo venezolano, que merece un futuro con dignidad y oportunidades, y debilita nuestra posición en una región donde China, Rusia e Irán están más que dispuestos a llenar el vacío.
